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盤活土地資產推動國企降杠桿

2019-07-23 01:07:23 中國經貿導刊 2019年16期

王利偉

盤活國企土地資產是推動要素市場化改革和深化國企改革的重要內容,對于推動國企降杠桿具有重要意義。雖然盤活需求強烈,但總體進展不快,出現產權處置難度大、統籌協調成本高、盤活政策支撐弱的實施困境。最后,提出健全國企土地產權、合理分配盤活收益、分類推進盤活資產、創新財稅政策支持、建立專項領導小組、完善盤活保障體系等對策建議。

一、盤活國企土地資產的必要性和緊迫性

(一)盤活國企土地資產是推動要素市場化改革的內在要求

黨的十九大報告指出,經濟體制改革必須以完善產權制度和要素市場化配置為重點,實現產權有效激勵、要素自由流動、價格反應靈活、競爭公平有序、企業優勝劣汰。其中,土地要素市場化改革是要素市場化改革的重要組成部分,國有企業土地占地面積大、分布范圍廣、有償使用率低,市場化程度不高,是土地要素市場化改革的重點和難點。長期以來,雖然缺乏有效用地數據統計,但國有企業通過無償劃撥、招拍掛、空轉地(名義上實現土地出讓而事實上并未繳納土地出讓金)等方式獲得大量建設土地使用權,一方面土地要素市場化程度低,土地資產“沉淀化”傾向明顯,另一方面土地產權不清晰,土地利用效率粗放低下。因此,推動國企土地要素市場化改革,盤活國企土地資產,成為要素市場化改革的重要內容和內在要求。

(二)盤活國企土地資產是新時代城市有機更新的必然選擇

我國生態文明時代到來,生態空間的外部剛性約束趨嚴,城市大規模外延擴張的發展路徑難以為繼,存量建設用地空間的高效再利用大勢所趨。北京、上海、深圳、廣州、長沙等大中城市不約而同地開展了城市有機更新過程,通過盤活存量建設用地,激發內城潛在土地價值,釋放新的發展活力。國有企業尤其是早期的國有企業大多布局在城市周邊地區,隨著城市不斷向外擴張,國有企業用地逐步“內嵌”在城市核心地區,一方面,國企發展受到諸多外部約束,另一方面諸多國企停產造成用地閑置問題突出,無法體現土地巨大潛在價值,成為城市有機更新的重要障礙。北京798廠再利用、廣州紅磚廠再利用、長沙老舊鐵路貨運站置換、南京528廠空間置換等國企盤活土地資產案例,為盤活國企土地資產推動城市有機更新提供了經驗借鑒。總體來看,在城市內部囤積的大量國企用地成為城市有機更新必須破除的“擋路石”,盤活國企土地資產成為新時代城市有機更新的必然選擇。

(三)盤活國企土地資產是深化國有企業改革的重要內容

國企改革一直是經濟領域重點話題,十九大報告指出,要完善各類國有資產管理體制,加快國有經濟布局優化、結構調整、戰略性重組,促進國有資產保值增值。但長期以來,國企土地資產價值并沒有得到充分盤活和體現,是深化國有企業改革的重要內容。從實踐來看,國有企業土地由于歷史原因普遍存在數量大、分布廣、土地證照不全、證實不符、權屬不清、土地分割等現象,造成明顯的土地浪費、土地閑置等低效使用問題。2018年9月,國家發改委聯合其他七部委發布了《關于深化混合所有制改革試點政策的意見》,明確提出要研究加強國有土地資產處置管理工作,解決國有土地授權經營、作價出資(入股)等歷史遺留問題,深化國有企業改革要求以管資本為主推動國有資本合理流動優化配置。但絕大部分國企土地資產價值是沉淀和固化在低效的投資循環邏輯中,土地資產價值并沒有完全顯現,制約了國企資產價值優化提升,因此,盤活國企土地資產成為深化國有企業改革的重要內容。

(四)盤活國企土地資產是加快推動國企降杠桿的實現路徑

在實施供給側結構性改革的五大任務中,去杠桿是關鍵一環。2017年,國家發改委提出把國企降杠桿作為主攻方向,推動國企混合所有制改革。2018年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強國有企業資產負債約束的指導意見》,明確提出“支持國有企業盤活土地使用權、探礦權、采礦權等無形資產,充分實現市場價值。”國企土地分布范圍廣、權屬復雜、流動性差、利用效率低,土地使用權的低流動性和高成本性,決定其資產價值并未在土地市場化進程中和國企資產負債表中得到充分體現。重新盤活國企土地資產,釋放和顯化土地資產潛在價值,能夠有效推動國企降杠桿進程。總體來看,盤活國企土地資產是加快推動國企降杠桿的實現路徑,符合國家宏觀政策導向,具有深刻政策意義和現實意義。

二、盤活土地資產推動國企降杠桿的實施進展

(一)總體進展不快,處于局部摸索階段

從盤活國企土地資產進展來看,早在1999年國土資源部即印發了《關于加強土地資產管理促進國有企業改革和發展的若干意見》(國土資發〔1999〕433號),意在推動盤活國有企業土地資產,但由于住房市場化改革剛剛啟動,國企潛在土地市場價值還未能充分顯現,盤活國企土地資產的市場動力不足,加上各項配套政策不完善,導致盤活國企土地資產進展總體不快。2008年國際金融危機后,新一輪國企改革進程進一步加快,加上土地再開發的市場價值不斷攀升,廣東、上海、江西、河北等地相繼開啟了國企土地再盤活再利用的地方實踐。從實踐結果來看,由于各項配套支持政策仍不健全,各地進展和效果不一,有些效果還待檢驗,總體仍然處于局部摸索階段,尤其是以推動國企降杠桿為目的的盤活國企土地資產進展不快。

(二)盤活需求強烈,呈現區域分異特征

雖然盤活國企土地資產進展不快,但盤活國企土地資產的需求比較強烈,主要表現為以下幾個方面:一是國務院提出把推動國企降杠桿作為“去杠桿”的重中之重,盤活和顯化國企土地資產,可以切實降低國企資產負債率,有效改善國企高杠桿率情況,尤其是“僵尸企業”更需要盤活國企土地資產,來解決職工安置、降低負債等問題。二是國企土地一般位于城市中心區位及緊鄰區域,隨著城市不斷外延擴張,國企土地市場潛力不斷上升,潛在資產價值日益上漲,面臨發展第三產業的土地級差地租倒逼壓力,盤活再利用國企土地資產的市場動力充足,成為城市更新改造的必然選擇。三是我國建設用地剛性約束壓力愈發明顯,盤活占地面積較大的低效國企用地的需求迫切,以上海為例,初步估算國企用地約600多平方公里,占上海市建設用地總量的比例接近20%,在建設用地“減量”發展的規劃約束下,盤活國企土地資產成為政策趨勢。從盤活國企土地資產的需求來看,盤活國企土地資產存在明顯的區域差異,中心城區的國企土地、發達地區和老工業基地國企土地、“僵尸企業”或破產重組國企用地、長期低效閑置國企土地等面臨較強的盤活需求(表1),而其他土地價值低的區域國企用地盤活需求相對較低。

(三)多方主體參與,土地盤活過程復雜

盤活國有企業土地資產是一項非常復雜的過程,涉及到中央政府、地方政府、國資委、國有企業、投資改造方等多方主體參與,至少經歷五個關鍵環節,包括中央政府政策層面突破、地方政府支持(財政稅收、國土規劃、住房建設)、國資委的許可、國有企業積極參與、引入必要的投資方等。在盤活國企土地資產的實際操作過程中,需要各方主體各司其責、各獲其利、相互配合,任何一方主體缺位、越位和錯位,都可能導致盤活國企土地資產過程受阻。但實際操作過程中,多方聯動格局尚未形成,存在中央政策不明晰、地方政府不積極、國有企業產權分散等問題,使得相關利益主體難以形成有效一致行動,盤活過程極為復雜,導致仍然處于局部探索階段。

(四)盤活方式多樣,取決土地價值屬性

盤活國企土地資產推動國企降杠桿的方式多樣,與國企土地區位條件、區塊規劃、產權屬性等緊密相關,但根本上還是取決于土地價值屬性。一般來看,土地價值屬性較高的國企土地,市場改造潛力和動力較大,往往采取空間置換再改造的方式,土地價值較低或者受規劃條件限制的國企土地,市場化改造動力較小,往往采取原址改造或重新植入新的功能方式改造。具體來看,盤活國企土地資產的方式主要有三個方向(表2):一是土地轉讓、出租、拍賣,通過空間置換實現土地變現;二是開發新物業,包括新建企業配套設施、開發商品房或保障性住房;三是原址改造,重新植入新的功能,比如改造老廠房,建設成為經濟型連鎖酒店、文化創意產業園區、量販式購物廣場等。

三、盤活土地資產推動國企降杠桿的實施困境

(一)土地產權關系復雜,產權處置難度大

受計劃經濟體制和市場經濟體制的雙重疊加影響,國企土地的歷史遺留問題多,土地產權關系極為復雜,大多數國企土地是以劃撥形式獲得土地使用權,普遍存在產權不清晰、信息不完備和產權切割等問題,部分還牽扯太多的經濟糾葛,具體表現為:一是土地來源文件不齊備造成土地權屬關系難以界定;二是國企經過多次改制、合并、分立等導致用地產權切割;三是日益嚴格的土地確權辦證手續加大國企完善用地產權難度。此外,由于國企土地規模、產權歸屬、變動情況等基礎數據信息采集缺失,國企土地產權關系難以明晰界定。除此之外,國企仍不能通過出讓、抵押等方式增加自身資產規模,造成國企對土地產權處置能力不強,盤活土地資產推動國企降杠桿的處置難度較大。

(二)多方利益博弈激烈,統籌協調成本高

盤活國企土地資產往往伴隨著工業用地變為商住用地的土地屬性變更,關鍵是土地變性過程中土地增值收益的分配問題,涉及到中央政府、地方政府、國資委、國有企業、投資方等主體之間的利益分配,必然會產生激烈的利益博弈過程。以長沙市老火車北站土地盤活過程為例,湖南省政府、長沙市政府、廣鐵集團、地塊再開發投資商等利益相關方經過長達數年的多輪溝通協調,在土地增值收益分配、車站遷建空間安置及優惠政策、再開發土地使用條件等方面兼顧平衡各方利益,最終經過近五年談判才達成一致。總體來看,國企盤活土地資產過程整體呈現出統籌協調難度大、周期長、成本高的特征。

(三)政策支持體系缺位,盤活政策支撐弱

盡管經過多年探索,盤活國企土地資產推動國企降杠桿有多個路徑和模式可供選擇,但實際上,當前盤活國企土地資產推動國企降杠桿的政策支持體系總體是缺失的,激勵機制設計也嚴重滯后,在土地屬性變更、用途認定、價款繳納、土地增值收益分配等方面缺少引導性和鼓勵性政策,在實際操作過程中困難重重,不少成功案例依然游走在相關政策規定的“邊緣地帶”,造成各方積極性不高、難以形成合力,一些社會資本也“望而卻步”,盤活國企土地資產成為公認的難啃的“硬骨頭”。總體來看,盤活政策支撐力度弱成為制約盤活國企土地資產的重要障礙。

四、盤活土地資產推動國企降杠桿的對策建議

(一)健全厘清國企對土地資產的產權關系

針對國企土地產權不完整、產權不清晰問題,建議自然資源部會同國資委加快研究國企土地產權問題,出臺指導國企盤活國企土地的指導意見,從盤活土地資產推動國企降杠桿的角度出發,在國企對土地使用權的基礎上,明確界定國企對土地資產的權屬關系、內容、邊界和適用條件,重點擴展國企對土地資產的抵押權、租賃權、變更使用主體權等處置權,厘清盤活國企土地資產過程各方責權利關系,為盤活國企土地資產提供基礎制度支撐。

(二)合理分配盤活國企土地資產的增值收益

針對盤活國企土地資產過程中利益博弈激烈、分配難度大的問題,建議堅持市場主導、政府引導的基本思路,發揮土地資產效益,幫助國有企業減債、脫困、安置人員。鼓勵國企充分利用和盤活土地資產,允許非上市企業經批準通過土地交易機構轉讓原劃撥土地使用權,土地收益所得用于企業增資減債和結構調整;為債轉股企業注入土地資產。對實現債轉股的企業,原劃撥土地使用權可通過作價出資或入股方式進入企業資產,降低企業資產負債率。破產重組國企土地資產可由市、縣人民政府組織出讓,變現資金優先用于安置職工。積極引入社會資本參與盤活國企土地資產進程,允許社會資本能夠合理分享盤活國企土地資產的增值收益。

(三)分類推進盤活國企土地資產的實施過程

針對國企盤活土地資產過程受國企經營狀況、土地分布情況等影響問題,結合不同行業、不同區域、不同區位等國企土地資產差異和盤活需求,充分考慮發展壯大型、轉型升級型、破產重組型國企內生需求差異,堅持分類施策和精準施策相結合,制定分類盤活國企土地資產的實施辦法。針對發展壯大型國企考慮置換重建方式盤活土地資產,轉型升級型國企考慮原址重建或異地置換方式盤活土地資產,破產重組型國企考慮功能置換方式盤活土地資產,切實提高國企土地資產價值,降低國企資產負債率。分類選擇國企盤活土地資產試點,鼓勵先行先試,探索盤活國企土地資產的經驗和教訓,為全國范圍內實施盤活土地資產推動國企降杠桿提供支撐。

(四)創新盤活國企土地資產的財稅政策支持

針對盤活國企土地資產中財稅政策變動和優惠力度不足問題,建議出臺盤活國企土地資產的財稅優惠政策,國企劃撥用地轉為可出讓土地過程中補繳的土地出讓金,應以增資擴股或安置員工等方式返還給國有企業。從“一加一減”兩個維度出臺盤活國企土地資產的稅收優惠政策,即“增加低效閑置國企用地持有成本和減少低效閑置國企用地處置成本”,適度為地方政府匹配一定的稅收政策調整空間,因地制宜、因企施策,為助力盤活土地資產推動國企降杠桿提供更加靈活的“財稅政策工具箱”。

(五)建立盤活國企土地資產的專項領導小組

針對盤活國企土地資產的復雜性和困難性問題,建議在國家層面成立由國家發展改革委牽頭,由國資委、自然資源部、住房建設部、財政部等多個部委形成的專項領導小組,從全面深化國企改革的大局出發,研究推動盤活國企土地資產實現降杠桿的實施路徑、政策體系和考核標準,重點破解盤活國企土地資產的瓶頸和制約,有序有效有力推動盤活國企土地資產,實現降低國企杠桿率的政策目標同時,推動土地資源高效利用。建議在地方層面成立盤活國企土地資產的專項工作小組,針對盤活國企土地資產的障礙難題,在規劃調整、財稅政策、用地置換、職工安置等方面協調各方關系,加強與國企上屬單位溝通協調,督促形成有力推動盤活國企土地資產的發展格局。

(六)完善盤活國企土地資產的保障體系

針對盤活國企土地資產過程中土地資源信息數據缺失、資產評估復雜等問題,建議自然資源部以全國第三次國土資源調查為契機,開展全國范圍內的國企土地資源摸底調查,準確識別低效國企土地資源面積、分布和產權狀況,動態跟蹤國企土地產權變化情況,重點加強對杠桿率較高國企土地資源的盤活督查,建立國企土地資源數據庫,推動國企降杠桿。其次,組織力量研究國企土地資產的評估辦法,培育一批第三方國企土地資產評估資信機構,核定和顯化國企土地資產價值。第三,建立盤活國企土地資產的督查協調制度,督查和指導地方開展盤活土地資產推動國企降杠桿的相關實踐。

(作者為中國宏觀經濟研究院經濟所副研究員,博士后)

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