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構建新時代多規融合的水利規劃體系

2019-07-23 01:07:23 中國經貿導刊 2019年16期

楊曉茹 姜大川 康立蕓 韓沂樺

規劃是人類在某一階段認識和改變自身狀況以及外部環境的重要手段,在人類的發展進程中,人們不斷地通過有意識地規劃改造人與自然的關系、改善自身的生活狀況和環境,對規劃的認識也在不斷的“試錯”中逐步提升和完善,可以說人類的發展史也就是規劃的歷史。黨中央國務院高度重視規劃工作,黨的十九大提出要創新和完善宏觀調控,發揮國家發展規劃的戰略導向作用。2018年12月,中共中央、國務院印發了《關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意義》(中發〔2018〕44號),為新時代做好規劃工作指明了方向,提出了新要求。2019年1月,中央深化改革委員會審議通過《關于建立國土規劃體系并監督實施的若干意見》,意見提出,將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃,實現“多規合一”,面對新形勢新要求,水利規劃將迎來更多變革和挑戰。

一、空間規劃體系框架及新要求

空間規劃是指一個國家或地區政府部門對所轄國土空間資源和布局進行的長遠謀劃和統籌安排,旨在實現對國土空間有效管控及科學治理,促進發展與保護的平衡。空間規劃不是簡單對自然空間的劃分,而是對空間使用的規劃,其核心是建立各種空間使用之間的關系,也是對各類空間使用的公共干預,為各類政策搭建一個協同平臺。

根據《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》(中發[2019]18號)文,按照“一級政府、一級事權、一級規劃”的事權劃分原則,同時考慮保護優先、集約節約、分類分級、多規合一等原則,國土空間規劃體系包括總體規劃、相關專項規劃、詳細規劃,其中國家、省、市縣編制國土空間總體規劃,各地結合實際編制鄉鎮國土空間規劃;市縣以下編制詳細規劃,作為核發城鄉建設項目規劃許可的依據。總體規劃是相關專項規劃的基礎,詳細規劃的依據;相關專項規劃要相互協同,并與詳細規劃做好銜接。

從縱向層面看,國家級國土空間規劃是政策和總綱,側重戰略性,重點是對發展質量的指導,明確各類紅線與建設標準的底線控制;省級國土空間規劃是對全國國土空間規劃的落實,側重協調性,重點對各類底線性內容進行統籌和對各類結構性要素進行引導;市縣和鄉鎮國土空間規劃是本級政府對上級國土空間規劃要求的細化落實,重點是地方管理與開發管控,明確各類用途分區分類,保障紅線性、公共性內容落地,對開發建設有指引作用,側重于實施。

從橫向層面看,總體規劃是空間規劃體系的最頂層規劃,也是最核心的一層,是其他層規劃制定時必須遵循的大邏輯、大方向、大框架。專項規劃是在國土空間規劃框架約束下,更加注重專業領域,將國土空間規劃中需要具體體現的內容或者針對某一專門問題而進行的空間性規劃,是總體規劃在特定領域的延伸和細化。區域規劃是針對區際或區內系統做出的總體部署,是總體規劃在特定空間尺度的落實。詳細規劃是直接對更小空間利用及其配套設施做出更詳細、更具體安排的空間性規劃。

(一)空間規劃要立足水資源及其承載力現狀評價

空間規劃需要依賴在對自然資源數量、質量客觀評價的基礎上,同時要建立以資源環境承載力評價和國土空間開發適宜性評價為代表的現狀基礎雙評價,包含了對土地、礦產、森林、海洋、草原、水等自然資源的現狀和潛力的分析評價。水是基礎性的自然資源,具有流域整體性和功能綜合性等特點,因此,空間規劃需要以水資源及其開發利用現狀評價分析為基礎,立足水資源環境承載能力,按照最嚴格水資源管理制度和國家節水行動要求,科學合理利用水資源,優化水資源開發利用結構,提高水資源綜合利用能力和水平。

(二)空間規劃對水資源開發利用保護具有約束和管控作用

空間規劃的核心要義是統籌山水林田湖草等多要素,實現多要素的空間均衡,在自然資源統一管理的基礎上,形成全域全類型空間管制措施,為國家發展規劃確定的重大戰略任務落地實施提供空間保障,對其他規劃提出的基礎設施、城鎮建設、資源能源、生態環保等開發保護提供指導和約束。水資源是聯系山水林田湖草共同體各要素的紐帶,也是“三區三線”空間規劃的核心要素,空間規劃涉及水資源環境承載力、水生態空間保護開發、“三區三線”及空間配置要素等內容,對水資源開發利用保護、水生態空間及紅線劃定和管控、水利基礎設施建設等具有約束和管控作用。

二、構建以發展規劃為統領,以流域綜合規劃為基礎的新時代水利規劃體系

水利規劃是水利發展的藍圖和綱領,是水利工作的基礎和龍頭,是水行政主管部門履行政府職責,推動水利改革發展的重要手段,也是完善水利基礎設施網絡、強化涉水事務監管的重要基礎和依據。《中華人民共和國水法》第十四條對水利規劃體系作出規定,明確了以國家、流域、區域三級,綜合規劃和專業規劃兩類為基本框架的水利規劃體系。流域范圍內的區域規劃應當服從流域規劃,專業規劃應當服從綜合規劃。流域綜合規劃和區域綜合規劃以及與土地利用關系密切的專業規劃,應當與國民經濟和社會發展規劃以及土地利用總體規劃、城市總體規劃和環境保護規劃相協調,兼顧各地區、各行業的需要。

隨著經濟社會高質量發展、國家機構改革和職能調整、國家關于統一規劃體系、建立空間規劃體系、推進“多規合一”的深入推進,亟需按照新形勢新要求建立多規融合的水利規劃體系,加強規劃間的銜接協調,更好發揮水利規劃的基礎和指導作用。為此,提出構建以發展規劃為統領,以流域綜合規劃為基礎的多規融合的新時代水利規劃體系。

水利規劃從空間層面分為流域規劃和區域規劃,從專業領域分為發展規劃、綜合規劃、專業規劃和專項規劃四類。發展規劃是水利規劃體系的綱領,是以宏觀控制為目標的規劃;綜合規劃和專業規劃是水利規劃的主體和基礎;專項規劃是對某一專業范圍或某一問題的深化,是對綜合規劃和專業規劃的補充和延伸。根據《水法》要求,流域范圍內的區域規劃應當服從流域規劃,專業規劃應當服從綜合規劃,顯然,在水利規劃的主體和基礎中流域綜合規劃地位高于其他規劃。

(一)強化水利發展規劃在行業發展中的統領作用

水利發展規劃是國家發展規劃國民經濟和社會發展總體規劃的專項規劃,是國家決策部署水利重大項目、重大工程和重大政策等的主要參考依據,是水利改革發展的頂層設計和綱領文件,是指導水利領域發展、合理配置水資源、布局重大水利工程項目、制定相關政策的重要依據,具有很強的戰略性、綜合性、導向性、約束性和可操作性。水利發展規劃在整個規劃體系中,是以宏觀調控為目標的,規劃內容不僅要處理流域與區域、整體與局部、長期與短期之間的關系,還要協調好中央與地方、政府與市場之間的關系,具有很強的綜合性。規劃不僅是指導當前水利發展的必需之舉,也是引領未來創新的必要之策,規劃提出的預期目標和主要任務,集中展示了政府對未來水利改革發展趨勢的分析判斷和預測,對各級政府部門和社會行為起到一定的指導作用,具有一定的導向性。規劃提出的各項內容具有約束性,政府及相關的市場主體必須執行,規劃提出的目標指標、重點任務、采取的行動方案,應具有很強的可操作性,在水利規劃體系中應突出水利發展規劃的綱領性作用,通過水利發展五年規劃的編制與國家規劃體系有機銜接。

(二)突出流域綜合規劃的重要支撐作用

流域是以河湖水系和水資源為紐帶構成的自然—經濟—社會—生態復合系統。流域綜合規劃是統籌研究一條河流流域范圍內各項開發、治理、保護與管理任務的綜合性規劃,是以整個流域為單元進行的統一規劃,是指導流域治理開發和保護管理的綱領性文件,具有很強的技術專業性和基礎性,流域內的各類專業和專項水利規劃,以及規劃研究范圍內涉及的支流規劃和地區水利規劃均應以流域綜合規劃為依據并具有約束和指導性作用。規劃期一般是20—30年,通常每15—20年修編一次,在水利規劃體系中屬于基礎性規劃,在國家規劃體系中是編制京津冀、長江經濟帶等區域規劃和水利發展規劃的基礎,在空間規劃體系中屬于具有空間屬性的水利領域專項規劃,是水利基礎設施建設、流域綜合管理的重要支撐性規劃。上世紀40—80年代編制的流域綜合規劃為保障防洪安全、供水安全、生態安全修建重大水利工程奠定了堅實的基礎,21世紀以來,流域綜合規劃遵循“在保護中開發,在開發中保護”的原則,更加突出流域管理的重要作用,更加重視流域內水資源、水環境生態的保護修復,強化對流域內各類風險的管理與控制。流域綜合規劃包含多個空間規劃元素,涉及水資源分區、防洪區、排澇分區、岸線利用區劃、水功能區劃、水土流失與水土保持分區等,不僅涵蓋水利行業的各領域,還包括土地、農業、城鎮、水域岸線空間等內容,是空間規劃的核心基礎,也是與各類規劃相銜接的技術支撐。

(三)加強水利規劃與空間規劃的深度融合

傳統水利規劃自成體系,同時又具有相對封閉的特點,當前,我國治水主要矛盾從人民對除水害興水利的需求與水利工程能力不足之間的矛盾,轉化為人民對水資源水生態水環境的需求與水利行業監管能力不足之間的矛盾。習總書記“十六字”治水方針為當前水利規劃工作指明了方向,“水利工程補短板、水利行業強監管”的總基調正是以“調整人的行為、糾正人的錯誤行為”為出發點和落腳點,抓住了解決新時代治水主要矛盾的突破口,水利規劃需要突出空間管控、加強行業監管,與空間規劃深度融合。

水作為重要的自然資源,具有自然演化功能、社會服務功能和生態服務功能,水和以水流為載體的物質循環、能量傳遞過程,對自然生態系統和人類社會提供了多種支撐與服務功能,水流功能穿插于城鎮、農業、生態空間功能之中,是聯系山水林田湖草共同體各要素的紐帶,也是“三區三線”空間規劃的核心要素,水利規劃是實現空間多要素均衡的基礎。水生態空間是國土空間規劃中生態空間的重要組成之一,是為水文—生態系統提供必要的空間,直接為人類提供水生態服務或生態產品,以及保障水生態服務或生態產品正常供給的生態空間,包括河流、湖泊等水域岸線空間,以及涵養水源和保持水土的陸域涉水生態空間等,一方面水的三大功能決定了城鎮規劃、農業規劃、生態規劃都需要水的支撐,另一方面,國土空間布局要考慮資源環境的承載能力,水在國土空間規劃及管控中具有資源保障和約束引導作用。因此,應從功能協同的角度出發,以水生態空間管控為切入點,以保障國家水安全的戰略高度為目標,加強水利規劃與國土空間規劃的深度融合。

(四)豐富新形勢下水利規劃的內涵

為貫徹落實習總書記關于生態文明建設和保障水安全的重要指示精神,按照新發展理念,水利規劃編制也要適應國家現代化建設目標要求,堅持生態優先、綠色發展,體現共抓大保護、不搞大開發的要求,強化水利工程補短板、涉水活動強監管,為經濟社會持續健康發展和生態環境保護提供堅實的水安全保障,因此,水利規劃思路上更加突出以人為本、人水和諧、節水優先、系統治理和改革創新,規劃內容不僅要包括防洪減災、水資源配置、河湖水生態系統保護、水土保持、水利基礎設施布局和能力提升等內容,還要包括用水管控、河湖水域生態空間管控、對發電、航運等綜合利用要求等,要做到將與水有關的各類經濟社會活動限定在水資源、水生態、水環境承載力約束和管控范圍內。

(五)減少不必要的規劃編制

規劃是政府履行職能的重要依據,也是處理政府和市場關系的重要載體,凡是市場機制能夠發揮作用的領域,要少編規劃,減少不必要的政府干預。為有效解決規劃數量過多、質量不高、銜接不充分、交叉重疊等問題,中發44號文要求健全規劃編制目錄清單管理制度,提出“除黨中央、國務院有明確要求外,未列入目錄清單、審批計劃的規劃,原則上不得編制或批準實施”,本次國務院機構改革后,按照調整后的部門設置形成新的專項規劃體系,規劃編制可與部門職責和事權相應,規劃內容要基于部門事權,專注于規劃對象本身,規劃范圍要窄且明確,一方面應減少不必要的規劃編制,另一方面,水利規劃與其他規劃相互銜接、相互協調的內容越來越多,在保持水利規劃體系完整性的基礎上,通過留出接口,與發展規劃、空間規劃對接,開放式地納入多部門,共同進行規劃編制。

〔本文系基金項目“水利改革與發展研究”(項目編號:126214000000171004)研究成果〕

(作者單位:水利部水利水電規劃設計總院)

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